Pacto federativo: o erro está na origem

 

pacto federativo o erro está na origem   Sempre que as eleições federais se aproximam, nós, eleitores, somos bombardeados com os mais variados discursos. Quase uma unanimidade entre os candidatos à Presidência da República é a constatação da necessidade de se realizar uma reforma tributária e uma revisão do pacto federativo. É comum, também, matérias jornalísticas noticiando as agruras dos governadores dos estados em busca de mais dinheiro ou renegociando dívidas junto ao governo central. Corriqueiras também são as marchas dos prefeitos, que se deslocam até Brasília para solicitarem mais recursos para seus municípios. Também são triviais as críticas relacionadas à morosidade da justiça brasileira, e a interminável sequência de recursos jurídicos cabíveis em uma ação, que praticamente leva à impunidade pela prescrição ou a anos de espera por uma solução da contenda.

Diante de tantos reconhecimentos de necessidade de mudança e de críticas ao funcionamento do sistema federativo, é de se pensar que em algum lugar está a origem de tanta ineficiência e insatisfação. Acredito, de forma genuína, que o principal equívoco que levou à construção de um modelo federativo ineficiente esteja na origem, ou seja, na construção do modelo de federação após o governo imperial. O sistema federativo brasileiro não passa de um arremedo do sistema americano.

Diferente do Estado unitário, que se caracteriza pela existência de um poder central que é o núcleo do poder político, o Estado federal é constituído por vários centros de poder político autônomo e, portanto, é considerado uma aliança ou união de Estados-membros. Esse consórcio, em regra, é organizado por uma constituição, que, entre outras coisas, distribui as competências entre os entes federados. Embora no passado tenham ocorrido várias alianças entre estados, o sistema federativo, tal como é definido hoje, é um fenômeno moderno que nasceu com a aliança firmada pelas treze colônias britânicas da América do Norte, que resultou na construção dos Estados Unidos.

A obra O federalista, que reúne artigos de Alexander Hamilton (1757-1804), James Madison (1751-1836) e John Jay (1745-1829), registra parte dos debates travados durante o processo de construção do federalismo americano e contempla, especialmente, o tema da partilha de competências legislativa e tributária entre as colônias independentes e o poder central que estava sendo criado.

Evidente que a manutenção de maior ou menor autonomia legislativa e tributária é o que determina o equilíbrio (ou não) de forças entre o poder central e os entes federados. No processo de definição do pacto federativo que resultou no estabelecimento do federalismo americano, procurou-se ao máximo deixar resolvidas as questões relacionadas à distribuição de competências entre os Estados-membros e o poder central. A preocupação com a manutenção de maior margem de poder para legislar e tributar nas mãos das colônias prevaleceu sobre a ideia de prestigiar a União. Nem mesmo os argumentos de que facilitaria o trabalho para as colônias e proporcionaria o estabelecimento de regras únicas para todos os futuros entes federados foram suficientes para convencer os representantes das colônias que, com acerto, defenderam maior liberdade para os futuros Estados-membros.

Diferente da forma como ocorreu a união de colônias que resultou no sistema federativo americano, no Brasil, a forma federativa de Estado não nasceu da vontade ou da necessidade de aglutinar estados independentes. Estados já unificados sob um governo central monárquico adotaram a organização federal para implantação de um governo republicano.

Instalado no dia 15/11/1890, o Congresso Constituinte trabalhou até 24/02/1891, quando foi promulgada a primeira constituição da República. No projeto, que teve a revisão de Rui Barbosa, prevaleceu a pretensão de construir uma República Federativa inspirada no modelo norte-americano. Todavia, o universo mental do constituinte de 1891 estava em grande medida preso aos anos de monarquia e à experiência parlamentar construída na Câmara do Império.

Decididamente, as províncias do Brasil foram reunidas pelo laço da Federação — constituindo os Estados Unidos do Brasil — de forma mansa e pacífica. Seus representantes, em grande maioria positivistas seguidores de Auguste Comte e simpatizantes de um governo central forte, não lutaram pela distribuição de competências até então centralizadas no Império. Efetivamente, o exemplo norte-americano serviu de inspiração, mas não como modelo.

Analisando o conteúdo e a história das constituições brasileiras, podemos verificar que aquele debate realizado nos EUA entre 1776 e 1787 sobre a distribuição de competências entre Estados-membros e o poder central, e muito bem documentado por Alexander Hamilton e colegas, ainda não foi realizado com a mesma intensidade no Brasil. A distribuição de competência legislativa e tributária no pacto federativo brasileiro ainda sofre com o ranço do centralismo monárquico.

De acordo com a Receita Federal, em 2015 de toda a arrecadação tributária brasileira 68,26% foi direcionada a União, 25,37% aos Estados e 6,37% aos Municípios. A União procura minimizar o impacto dos percentuais acima com o argumento de que a repartição das receitas da União para com os Estados e Municípios e dos Estados para com os Municípios – por meio dos Fundos de Repartição das Receitas Tributárias (artigos 157 a 162 da Constituição) – reduz essa concentração. Pode até reduzir um pouco, mas não muda a matriz.

Essa concentração de competências para legislar e tributar nas mãos da União, além de estrangular financeiramente os entes federados, pelo fato de quase toda legislação ser federal e termos uma Constituição que trata de quase tudo, contribui significativamente com o emperramento das instâncias superiores do Poder Judiciário, visto que quase tudo acaba sendo matéria federal e constitucional, e os recursos seguem para o STJ e para o STF. Poucas são as demandas judiciais que se encerram com o julgamento dos tribunais estaduais, momento que de fato esgota o duplo grau de jurisdição.

De fato, basta observarmos a situação brasileira, especialmente a situação de penúria de alguns estados, para constatar que as reformas estruturais necessárias para termos um sistema federativo mais eficiente são profundas.  E não serão realizadas sem a participação protagonista dos representantes dos entes federados, da academia e da população.

Imagem: SECOM/Câmara dos Deputados